论我国大学章程的制定主体

作者:苗雨 来源:《法学论坛》2011年05期 发布时间:2014年09月14日 点击数:

论我国大学章程的制定主体

苗雨

( 山东大学法学院,山东济南250100)

 

摘要: 我国大学章程制定主体应具备法定性与民主性的特点。在应然意义上,公立大学应由举办该大学的政府相对应的人大常委会组建大学章程制定委员会作为章程制定主体; 私立大学应按照法律规定的人员构成与选定程序组建章程制定委员会作为大学章程的制定主体。但基于现实考虑,暂时可采取外部简化应然制度设计,内部强化大学自治能力的方式,从改善大学治理结构入手,合理设置我国大学章程的制定主体。

关键词: 大学章程; 制定主体; 多方参与; 大学自治

中图分类号:D90 文献标志码: A 文章编号:1009 8003(2011)05 0084 07

 

大学是一种具有广泛影响的公益机构,因此,大学自治不仅是大学的权力,更是大学的责任。大学章程是大学自治的授权书,也是大学自治的责任状。大学章程的科学制定与有效实施是大学自治的前提,而大学章程制定主体的合理设置是大学章程合法有效的前提,且对于大学章程制定的科学性与民主性,以及大学章程的法律效力具有决定性作用。

一、大学章程制定主体的争议及其原因

( ) 现有争议

1、举办者说。这一观点认为,大学章程的制定主体“为高等学校的举办者,即公办高等学校主要为政府,民办高等学校为投资举办民办高等学校的社会组织或者个人”。这一观点将大学作为一个整体进行研究,不分公立与私立,认为大学章程皆是举办者的利益宣言。当然,大学章程的内容不得与现行的相关法律、法规相冲突,适用法律优位原则。该观点同时认为,公立大学的举办者是政府,且法律规定大学章程需政府进行批准,因此,政府当然为大学章程的制定主体。而私立大学或者说民办大学的举办者则是为其出资人,章程的制定者即是出资办学者,政府对私人或民办大学章程只进行审查和备案,不能成为章程的实质制定者。

2、大学自身说。大学自身说是较普遍的观点,大学也是目前已形成的大学章程的普遍制定主体。湛中乐教授在定义大学章程时说: “大学章程乃中国现代大学设立的制度性根基,是高等学校为实施自主管理、学术自由,保障校园秩序的良性运行,以国家法律、法规作为依据,针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件。”[2]从这一定义可以看出,大学是大学章程的制定主体。陈学敏博士也认为: “大学章程由大学制定”。[3

3、委员会说。该观点认为,公立大学的大学章程制定主体应当是政府,政府享有章程的法定制定权,但由于政府能力有限及大学自身发展规律的内在要求,政府不适宜作为具体的制定主体。因此,现实当中政府应当把制定权授予大学,通过相关制度监管大学章程的制定过程,并提出模仿美国公立大学的董事会模式,由政府参与、大学主导,建立一个委员会具体行使章程制定权。这一观点以制定权为分析线索,提出了一种大学章程制定主体的确立模式。

( ) 原因分析

1、历史原因。上述不同观点的出现,是对我国计划经济时代大学管理模式历史遗留的理论映射。新中国成立以后,我国开始实行全面的生产资料公有制和计划经济。大学作为科学研究、人才培养的中心,既是国家应当提供的重要公共服务,又是提升综合国力、维护国家根本利益的重要保证,国家举办大学并由政府统一管理是一种必然选择。在当时的情况下,教育资源十分有限,国民素质亟待提高,国家百废待兴,大学的人才培养和科技研发能力必须被充分利用到国家急需的项目上。这种定向式的培养发展模式,反映在就业方面,就是国家对大学毕业生统包分配,进入大学学习便意味着一只脚已经迈入政府统一管理的国家工作人员的行列。因此,历史上大学成为政府直接管理的机构,带有明显的行政机构色彩就不难理解了。

改革开放以后,国内国际形势发生了很大变化,大学应当恢复其本来面目,重新回到学术自由、大学自治的正确发展轨道。但是,政府对公立大学的直接管理模式虽有所松动,但影响依然强大。大学与政府目前还保留部分的你中有我、我中有你的历史残留。由于这种历史因素的影响,加之国家、政府一体的传统理念根深蒂固,很多研究者即使在以追求大学自治为目标的大前提下,思想上依然无法摆脱政府在大学尤其是公立大学管理中的决定性作用。大学的建立与发展离不开政府的支持,政府对大学也不可能放任自流,世界各国皆是如此。只不过由于我国特殊的历史背景,客观上造成了政府、大学的切割困难,反映在理论上,单就大学自治“宪章”———大学章程的制定主体为谁的问题,依然存在困扰。

2、现实原因。现实既是历史的延续,又是历史的发展。历史上国家、政府混同的观念,政府对大学直接管理的体制,造成了现实中理论论证与制度规定的模糊。在理论上,国家与政府的分野仍不十分明晰,在政治学界,国家、政府混用的情况十分普遍,而行政管理学界、法学界,对于政府的界定多采用狭义政府的内涵。在有关大学章程的相关研究中,政府的确切含义很少引起学者的重点关注与仔细区分,而公立大学与国家之间的关系及其与政府之间的关系应当是不同的。这种差异性将直接导致对公立大学举办者认识的不同,也就必然影响对大学章程制定主体的确定。到目前为止,“政府既是学校的主办者,也是学校的管理者,同时还是办学者”[5]的现实困境依然存在。在现有法律、法规中,《中华人民共和国教育法》( 以下简称《教育法》) 、《中华人民共和国高等教育法》( 以下简称《高等教育法》) 、《中华人民共和国民办教育促进法》( 以下简称《民办教育促进法》) 等都明文规定了大学的设立需要事先制定大学章程,并提交政府教育行政部门进行批准,但并未明确规定大学章程的制定主体。对于相关法律、法规出台之前已经建立的大学,政府教育行政部门在出台的意见中指出: ( 1) 凡未制定章程的学校,应依据法律、法规的规定,尽快制定章程; ( 2) 学校章程必须经主管教育行政部门核准。从中我们似乎可以看出,政府教育行政部门要求大学自己制定章程,并报批。那么,由此至少可以推知,先于《教育法》成立的大学应当由大学自身制定章程。但是,如果以此认定早期成立的大学是章程的制定者的话,就等于确认大学章程的制定主体是由政府指定的,而作为大学自治“宪章”的大学章程的效力来源于政府的确认,大学章程的制定权的权源在政府手中,大学依然受到政府的全面管制。从这一角度出发,认为政府是大学章程的最终制定主体,也是成立的。这样一种似是而非的制度现实,既是理论身处困境的表现,又是历史遗留的反映。历史与现实的共同作用,使得对大学章程制定主体的认定莫衷一是。

二、大学章程制定主体的含义

大学章程制定主体,顾名思义,就是大学章程的制定者,但不是随便什么人、什么组织都可以成为大学章程的制定者。大学章程作为大学自治的“宪章”与政府监管大学的依据,其制定主体的确认,首先必须与一国的政治体制和法律制度相适应,其次必须在形式上保证相关利益的合理表达。因此,大学章程的制定主体具有合法、民主、以维护大学自治为目标等共性,而在不同国家、不同法律制度下,大学章程制定主体又具有个性。我国大学章程制定主体应当具备以下特点:

( ) 法定性

1、制定主体人员结构法定。大学章程的制定,既是对大学自身软硬件配置的客观描述,也是对办学宗旨的主观期许; 既是对自身治理结构的理性设计,也是对大学自治理念的矢志坚守。只有如此,方可制定出符合大学自身发展规律,满足社会、公民要求,符合国家利益、公共利益的大学章程。这对大学章程制定主体的组成人员提出了极高的要求。为了保证大学章程制定主体组成人员有能力与意愿完成章程制定工作,必须由法律对其进行强制性规定。但现实中的大学是多种多样的,而且个性化也是大学良性发展的必然要求,因此,以法律形式对大学章程制定主体组成人员的身份、来源与具体构成等进行详细规定,既不可能,也无必要。法律可以针对不同类型的大学,根据其类型特点,对其章程制定主体的组成人员设定相应的资格或条件,只有符合法定条件的人才有资格成为大学章程制定主体中的一员。同时,法律还可以对大学章程制定主体中不同身份人员的组成进行原则性规定。

2、制定主体权责法定。大学章程制定主体是一个描述性概念,作为一种日常用语,无需内涵有特定的价值要求与固定的逻辑理路。但一旦进入法律视野,该概念本身就应当包含有法治的价值追寻,并纳入于法律逻辑体系之中。“从法律上讲,主体是指有独立意志,可以独立行动并独立承担责任的人。”[6]这里的人泛指一种法律上承认的独立人格。依照法律逻辑,大学章程制定主体享有大学章程制定权,这一权力是先于大学而存在的,是大学依章程自治的前提。大学自治是法律框架内的自治。因此,大学章程制定权必须独立于大学本身,其应当有上位的权力来源。而目前我国大学自治最大的障碍是政府过多的干预,大学自治的权利基础———学术自由权,是一种宪法权利,因此,政府并不享有大学自治权的授予权,也当然不享有大学章程制定权的授予权。对于这一权力,只能由法律进行明确授权方为有效,也只有根据法律的明确授权,才能真正确保制定主体权力行使成果———大学章程的合法有效。

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。在公法上,法定权力的授予必然伴随着法律责任的约束。大学章程制定主体行使权力的全过程,以及权力运行的最终结果必须伴随着全面监督和事后的责任承担。无法律的强制性,则监督必为空谈; 无法律的惩罚性,则责任终归虚化。因此,这些监督程序以及事后责任承担问题也必须通过法律形式进行明确规定。大学章程制定出来以后,要送交政府教育主管部门进行批准,如果没有通过批准,制定主体将会面临怎样的法律后果,制定主体的组成人员个人将会承担怎样的法律责任,都要有明确的法律规定。只有如此,才能够确保参与章程制定的个人忠诚地履行职责,从大学良性发展的科学角度出发,制定出符合大学发展规律的大学章程。大学章程制定主体是一个临时性机构,当大学章程制定并通过批准之后,该主体便不复存在,相关组成人员或转为大学内部工作人员,或回归原工作岗位。业已制定的大学章程文本若有违法现象存在,可通过章程修改程序进行更正,但制定该章程的人员,是否应当以及如何承担法定责任,也需要相关法律加以明确。到目前为止,我国有关大学章程制定主体的行政法规尚付阙如,更不要说位阶更高的法律了。这对于大学章程依法制定必定会带来不便,也是争议多发的原因之一。2007 8 10日,法国国民议会和参议会通过并由共和国总统颁布了《大学自由与责任法》。该法具体规定了大学校务委员会成员的具体构成,并在赋予大学更多自主权的同时课以更大的责任。该法虽为规制已经成立的大学而制定,但其中的理念与制度也可作为他山之石,对我国针对大学章程制定主体的相关立法提供借鉴。

( ) 民主性

规律,最终实现国家利益的必经之路。在此意义上说,大学自治不是终极目的,而是必要手段。原日本东京大学总长吉川弘之提出固有自治和委托自治。固有自治是建立在学术自由基础上的“大学自治”,这是根据学术发展规律提出的自治概念; 委托自治是新的自治理念,认为学术发展固然需要“大学自治”,但“大学自治”制度并不是基于学术要求这一内部需求,而是基于社会需要这一外部要求。“大学自治”是社会和国民委托给大学的权力。因此,大学自治应当是有限度的,要以是否有利于实现其最终目的作为标准。能够实现终极目的的大学自治应当是大学整体的自治,即外部有限独立于政府,内部践行广泛民主的自治。仅仅独立于政府,而内部则实行行政权威或学术权威专断的所谓大学自治,与政府全面管制的旧有制度没有本质区别。所以,真正的大学自治要外依法制并内行民主。而民主又是法制所要重点维护的自治基础。大学自治需要民主,大学章程的制定同样需要民主。只有在民主基础上制定的大学章程才能确保依据章程的大学治理能够充分地保持民主。因此,大学章程制定主体必须具有民主性。

1、多方参与。大学章程是大学民主自治的最

高纲领,大学民主自治就是指与大学良性发展息息相关的利益主体共同参与大学治理。这些利益主体,根据大学章程对大学进行治理,因此,大学章程的制定必须体现各方利益,大学章程制定主体必须由多方参与,共同组成。创办者是大学产生的决定力量,民办高校的创办者同时也是《民办教育促进法》明确规定的大学章程的提交者。创办者是大学章程制定主体的组织核心,但不是制定主体本身。大学可以由国家或者国家机构以外的社会组织或者个人进行创办,但无论大学的创办者是谁,根据《高等教育法》第24 条的规定,凡设立高等学校,都应当符合国家利益和社会利益,并不得以营利为目的。因此,除了创办者之外,代表国家利益、社会利益的有关方面也应有代表作为制定主体的组成人员参与大学章程的制定。大学教授作为大学教育、科研的中坚力量,既是大学自治的维护者,又是大学自治的受益者,在大学章程制定中应当成为一支重要力量。除此之外,公立大学由国家出资设立,而实际执行者则为政府,因此,章程制定主体中可纳入一定比例的政府官员,但比例应当适度。

2、制度民主。组织与制度是一个主体独立运行必不可少的构成要素。多方参与构成了制定主体组织上的民主基础,但要保证制定主体按照民主的要求进行工作,充分反映多方参与者的利益诉求,还应当建立民主的组织运作制度,主要有以下两方面的制度设计需要彰显民主性: 第一,参与者的选任必须通过民主程序完成。这主要体现在教授代表的选任中。由于教授人数众多,无法做到所有人都成为制定主体中的一员,必须通过民主选举的形式选出教授代表,成为制定主体中的一员。第二,各参与者的权力分配必须平等。多方参与性是由参与者享有平等的表决权为前提的。虽然允许多方参与,但实际制定章程时,不经民主程序,只由少数人掌握最终的决定权,其他人仅作为意见提供者的角色出现,就无法真正体现多方参与的作用,也就无所谓民主。

三、对各学说的再分析

明晰了大学章程制定主体的基本含义之后,以此为标准对现有理论进行分析辨别,可以更加准确、有效地厘清相关观点的长处与不足,评价其理论价值与现实可行性,在继承的基础上求发展,以期得出更加合理的大学章程制定主体之构想。

( ) 举办者说

举办者说,揭示了举办者作为大学的出资人与设立者,在大学章程制定中的重要地位。这种产权决定论遵循了西方以私法为核心的法学传统,强调了出资人对大学发展的决定性作用。《民办教育促进法》第14 条规定,申请设立民办学校的,举办者应当向审批机关提交学校章程。按照举办者说的观点,这一条便是规定民办高校的章程制定主体为举办者的法律依据,符合大学章程制定主体法定性的特征。但仅仅规定民办高校的举办者为其章程制定主体的唯一构成,不符合制定主体民主性的要求。因此,说《民办教育促进法》第14 条是确认举办者为制定主体的法律依据,稍显牵强。严格来说,该条规定只能作为民办学校举办者是制定主体重要组成的法律依据。

对于公立大学,举办者说认为公立大学的举办者为政府,因此,政府应当作为大学章程的制定主体。《高等教育法》第27 条规定的大学章程应当送交政府审批,是政府制定主体资格获取的法律依据。不过,如果严格按照产权理论,公立大学设立的资金来源于全国人民的赋税,公立大学的产权应当属于国家。《高等教育法》第6 条也明确规定,国家根据经济建设和社会发展的需要,举办高等学校。根据《高等教育法》第1314 条的规定,政府的职责是管理高等学校和高等教育事业。至于《高等教育法》第27 条对政府审批大学章程的规定,应当是对政府教育管理行为的规定,而非是确认政府大学章程制定主体资格。国家与政府的两分,在《教育法》、《高等教育法》中已经有所体现,无视这二者的根本区别,就有可能引起对法律法规的误读。

举办者说虽然在政府是公立大学举办者的认定上出现了错误,但其对公立大学举办者以及政府作用的关注值得肯定。我们确认国家在产权理论上是公立大学的举办者,不代表在具体的制定主体认定方面能够直接适用这一理论。在抽象的国家和具体的大学彼此联系的过程中,政府在其中将起到至关重要的作用。大学章程制定主体从根源上讲,是国家意志、公共利益的表达者,而政府作为国家意志的执行者,应当参与到章程制定中去,但政府作为行政机关固有的层级式管理模式与标准化评价体系与大学自治格格不入,无疑会影响大学章程对大学自治的有效保障。因此,如何在保证国家利益充分表达的同时限制政府的过多干预,是今后大学章程立法应当重点解决的问题。

( ) 大学自身说

《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》都明确规定了大学章程是大学设立的必要前置条件,从现有法律规定与法律逻辑出发,大学自身不可能作为大学章程的制定主体。由于历史原因,我国绝大多数大学都先于这几部法律成立,而这几部法律也都没有对此问题进行规定,因此,大学自身为制定主体缺乏法律依据,不具备法定性。

大学自身作为制定主体也不符合制定主体民主性的要求。无论大学采取何种形式制定大学章程,也无论章程内容如何,制定主体的组成人员皆来自于大学自身,本身就不符合形式正义的基本要求。大学章程的制定不仅仅是大学自己的事情,还关乎着国家利益与社会利益,一个缺乏民主基础的章程制定主体,很难让国民相信其能够充分体现公共利益,这当然与法治理念相排斥。

现实当中,业已制定大学章程的大学,都是独自制定的,该观点也充分反映了这一现实。这一现实的产生在形式上不具备大学章程制定主体的必备要件,不过在实质上没有违背大学自治的根本目标。这是因为,在缺少大学章程的情况下成立的大学,历史比较久远,且多为公立大学,学校组织结构和制度建设比较完善,党委领导下的校长负责制稳固确立。基于党和国家利益的一致性,党委领导下组建的章程制定机构,对于国家利益、社会利益的维护是可以预期的。而且,这些大学拥有大量专业人才,对于如何治理学校、保证学校的科学发展有着得天独厚的优势。目前阶段,大学自身作为制定主体,如果严格遵循已有法律的要求,恪守民主程序,将法治下的大学自治作为章程制定的目标,也可以完成章程制定的任务。这也是大学自身说的理论与现实意义所在。但是,这种模式选择,将大学章程实质合理性的实现全部寄托于大学的自律上,缺乏制度约束,只能作为权宜之计,不是长久之策。因此,长远来看,还是应当通过立法,规定由大学中的行政官员、教授、校友等群体代表组成章程制定主体的核心力量,同时引入多方参与,共同组成具有法定性、民主性的章程制定主体。

( ) 委员会说

委员会说对大学章程制定权的享有者和行使者进行了区分,认为政府是公立大学章程制定权的享有者,而政府参与、大学主导的委员会才是大学章程制定权的具体行使者。这种权力分析方法有利于理顺政府与大学在章程制定中的关系,对大学章程法律效力的确定有所帮助。作为现代大学发源地的欧洲,在历史上“有许多国家把教育权从教会和僧侣的手中夺了过来而以教育为富国强兵的一种工具”。该观点无疑摸清了国家逐渐控制教育权的历史发展脉络,从对教育权的享有出发,得出了政府控制章程制定权,并通过组建某种形式的委员会以权力授予的方式最终制定出大学章程的结论。但该论证依然存在国家、政府混同的弊病。诚然,在发达国家的历史上,大学自治权的获得都是政府通过一定形式的权力授予实现的,最具代表性的是中世纪欧洲各国国王或教皇通过颁发特许状授予大学自治权,大学章程就来源于国王或教皇颁发的特许状。但当时的国家与政府仍处于混沌不分的状态,历史发展到今天,民主法治国家的一大特点就是政府作为国家意志的执行者独立出来,成为有限政府、责任政府,而教育权则依然保留在国家手中。因此,把大学章程的制定权归于政府的说法缺少最基本的合法性来源,是不恰当的。

根据德国、日本以及台湾地区行政法理论,公立大学属于“公营造物”之一种,“公营造物是否设置及如何设置,固然系一种政策判断,但仍须注意来自‘宪法’上人民基本权利保障与‘基本国策’之要求”。而法国法中,将公立大学视为“公务法人”,根据《法国宪法》第34 条规定,“公务法人的创设……是属于立法机关的权限”。从这些大陆法系国家的规定看,公立大学的章程制定权应当属于立法机关,也就是归于国家,而非政府。因此,组建某种形式的委员会进行大学章程制定的权力,应由权力机关行使。而且权力机关组建委员会模式只适用于公立大学,私立大学可以采用委员会模式,但不应由权力机关直接组织,可以通过法律的形式进行明确。

四、我国大学章程制定主体的理想设定与现实预期

( ) 我国大学章程的应然制定主体

综合目前各种有关大学章程制定主体的观点,并以大学章程制定主体这一概念的基本含义为理论基础,可以认为,在应然意义上我国大学章程的制定主体应当区分公立与私立采取不同的设定方法。就公立大学而言,应由与举办该大学的政府相对应的人大常委会组建大学章程制定委员会作为章程制定主体。组成该委员会的成员要有广泛的代表性,人大代表、政府官员、教授、学生、社会民众等都要有一定数量的代表,这些代表可以由人大常委会选举产生,也可以由法律规定某些特定身份的人直接入选该委员会,如大学校长等。而不同方面的代表数量应当由法律明确规定,其中教授人数应当占较大比重。而对于私立大学,也应成立章程制定委员会作为大学章程的制定主体,只不过该委员会由举办者根据相关法律规定的人员构成比例与选定程序进行组建。这样一来,无论是新成立的大学还是在《教育法》出台之前已经成立的大学都可以无障碍的采取统一的大学章程制定模式,避免出现因历史原因造成制定主体不一而影响大学章程效力的结果,最大限度地保证大学章程的有效性与权威性。

( ) 我国大学章程制定主体的现实预期

上述提出的各种设想都需要相关法律制度的支持,但立法进程是缓慢的,而已经存在的大学的自治要求是急迫的。我国目前在大学章程方面的法律法规几乎是一片空白,仅依靠现有的法律、法规,尚不足以支撑相关设想的实现。因此,目前阶段应当以现实国情为基础,从外部制度建构与内部关系协调两方面入手,双管齐下。

首先,基于现实考虑,对应然意义上的大学章程制定主体及相关法律制度进行组织和程序上的简化,在基本保持其法定性和民主性的前提下,提高大学章程制定的效率。对于已经成立的大学,可以通过法律的形式明确其章程制定权。通过行政法规的形式规定各高校应当采取委员会模式形成章程制定主体,同时按照公立与私立、部属院校与地方院校等类型划分,分别规定相应的制定主体的具体人员组成以及产生程序。这些规定可以进行原则化处理,以维护大学自身治理结构的必要个性。已有的教育法规规定了政府主管部门对大学章程的审批权,但尚未制定出相应的审批标准。这一标准是国家利益、公共利益的制度保障,必须由法律进行规定。由此,国家授权已经成立的各大学自行制定大学章程,由政府对章程制定主体的产生进行规范,并依据国家法律对章程的合法性进行审查,从形式上确保大学章程制定主体参与的民主性和合法性。对于该制度建立之后意欲成立的高校,可以采用两步走的方式。在举办大学之初,送交主管部门审批的大学章程由举办者自行制定,不对其制定主体与程序进行明确规定,然后按照国家法律规定的统一标准进行审查。待大学成立之后,再按照上述已经成立的大学的章程制定主体的规定进行章程的修改与完善,赋予其形式合法性。由于后成立大学的单纯性,通过立法对其应然意义上的制定主体进行规定具有现实可行性与操作性,所以,除了上述的办法之外,也可以先通过立法构建后成立大学应然意义上的章程制定制度,在法律制度的建设上分两步走。

其次,大学自身的治理结构也应进行相关改革,进行大学治理模式创新,加快校内民主建设。上述制度构建并不完善,只是出于现实考虑而采取的过渡措施。因此,仅仅依靠上述制度无法根本保  证大学章程的民主性与有效性。在相关法律法规尚不健全的情况下,大学自身的自治意愿与自治能力将发挥重要作用。大学整体自治意愿的形成与大学行政官员以及教授们的自治理念密不可分。历史上,即使在民国时代极端专制的政治环境下,北京大学在蔡元培、马寅初等校长的管理下,依然保持了适度自治,就是这种办学者自治理念在起作用。当然,仅仅依靠校长的意志与力量显然是不够的,大学整体的自治能力是这种意愿得以实现的基础。大学整体自治能力的高低是由大学内部各种权力之间的互动关系决定的。“权力通过正式地位,或者非正式的地位,或者有时同时通过两种途径而获得。……‘学术界的基本准则是所有成员平等’”。建立在个体平等基础上的权力关系,是确保大学自治能力的关键。一个行政色彩极其浓厚的大学,大学工作人员的权力获得只能通过获得相应的行政地位来实现,那么该大学的权力关系就是层级化的,而非平等的。这样的大学,学术权力必须通过行政权力得以体现,学术权威无法有效建立,在现阶段公立大学重要官员仍由政府任命的情况下,其自治能力可想而知。将大学章程的制定权交与此类大学,无论通过何种程序组织章程制定委员会,该章程的民主性与有效性都很难保证,大学章程沦为一纸空文的可能性很大。因此,在推进外部制度建设的同时,必须加强大学自身自治能力的提高,改善大学治理结构。对大学内部权力关系与治理结构的规定是大学章程的核心部分,而符合大学发展规律,充分体现民主性、合法性以及大学个性的大学章程又必须由具备一定自治能力的大学产生。

五、结语

在外部制度压力不足的环境下,大学高层官员的自治意愿与大学自身的自治能力是合法有效的大学章程制定的软件,而制定主体的确立与组织规则则是章程制定的硬件,软件硬件缺一不可。大学章程是大学自治的“宪章”,但这一“宪章”的产生是以大学自身具备一定程度的自治水平为前提的。大学章程制定主体的确定只是大学章程制定的前提条件之一,该制定主体能否真正履行其职责,其制定的大学章程的效力如何,等等,都不是确定了制定主体就可以迎刃而解的。大学自治的实现与大学章程的订立之间不是谁先谁后的关系,而是相互促进、共同发展的关系,而这些发展也不是孤立的,“从历史上看,大学经历了深刻的变化,是社会进化的组成部分”。在我国社会发生深刻变革的时代,在行政体制改革的进程中,大学的外部关系与内部治理必将发生相应的革新。在有关大学章程制定主体的法律规定尚不明晰的今天,希望本文能够为大学章程立法工作略尽绵力。